认证机构的初次认可包括申请专项认可制度的认可申请及已获得认可的认证机构申请增加专项或是分项认可制度的认可申请。近几年来，随着对认证机构行政审批政策的放宽，越来越多的认证机构申请CNAS初次认可。2018年以来，初次认可评审已在认可评审工作中占有一定的比重。同时，行政监管部门以及CNAS对已获得认可的认证机构监管力度越来越大，近两年发生了一些新认可的认证机构受到暂停或告诫的处罚。一些认证机构在初次认可评审现场因其不具备相应的认可评审条件，导致评审组被迫终止认可评审。下面笔者就如何有效实施初次认可评审策划以及如何实施认可评审提出几点意见和看法。

一、初次认可评审的特点

初次申请认可的认证机构，其管理基础及管理水平差异较大，通常有以下六种表现形式：

第一种：已获得多年认可的认证机构，由于主管部门的政策调整或者内部组织机构职能调整等因素，认证机构申请了认可资格的注销后，重新申请认可。这类认证机构的表现形式还有所不同，一种是认证机构的主要管理人员及审核队伍中的骨干审核人员没有流失，其管理基础没有受到太大影响；另一种是由于认可资格没有继续保持，认证机构原有的主要管理人员流失，审核人员大量转出，其自身的管理体系由于一系列的重大变化而受到严重影响。

第二种：已获认可的认证机构其关键场所从总部脱离出来，多带带申请初次认可。由于这类机构已从事多年关键场所的认证活动，并已拥有较为稳定的客户群和审核员队伍，但仍存在管理人员对认可规范掌握不够、独立运作的管理经验不足的问题。

第三种：一些从事实体经济的企业老总投资成立新的认证机构。这类认证机构的管理人员及审核员通常是从其他认证机构招聘来的，他们的能力水平决定着认证机构的管理能力和审核能力，而这些人员的能力通常是不足或者是有缺陷的。

第四种：已获得认可的认证机构申请增加专项或者是分项认可制度的认可。这种形式通常表现为认证机构选择、聘用一些与申请专项或者是分项认可制度相对应的具有专业背景或是具有管理背景的人员，负责新认证制度的研发和认可工作的推进。认证机构对新增认可制度的管理能力取决于上述人员对新认可制度的管理水平和运作的能力。由于是建立在认证机构已有的管理体系基础之上，因此其管理体系的运行不会有大的偏差。

第五种：获得认可的认证机构被其他认证机构并购，原有认证机构在人员严重流失、管理体系运行趋于不稳定的情况下，申请增加新的专项或者是分项认可制度。这种认证机构通常情况下管理能力很薄弱。

第六种：新获得认可认证机构，在其管理基础尚不牢固的情况下，盲目扩大认证业务增加专项或者是分项认可制度。

二、对初次认可机构受理和评审中发现的问题

（一）受理中的问题

不符合申请条件，CNAS未受理申请人的申请，包括在预访问阶段发现申请认可的认证机构存在问题，未受理申请人的认可申请。

（二）文件评审中的问题

1.如前面所述，对第一种、第二种和第三种表现形式的认证机构，其文件化管理体系通常是在原有认证机构或者是总部原有管理体系文件基础上进行的修订。近年来，由于CNAS认可规范文件包括认可规则、认可准则、认可指南等已陆续修订，但认证机构并没有识别出这些文件的变化内容，在提交的管理体系文件中仍存在很多引用文件不是现行最新有效版本，导致其管理体系文件并没有满足新版认可规范的要求。

2.对第四种和第五种表现形式的认证机构，在文件评审中发现的主要问题是其管理体系文件未完全覆盖认可规范的要求，包括存在规定的缺失或是文件规定不适宜等情况。

3.对第六种表现形式的认证机构，在文件评审中发现，由于其管理能力不足，加之新认可制度要求的增加，使得认证机构不仅没能对原有文件进行完善，还导致原有管理体系文件出现混乱，甚至是出现自相矛盾的现象。

总之，认证机构管理体系文件中存在的共性问题就是可操作性较差，甚至是完全照抄照搬其他认证机构管理体系文件。

（三）现场评审中的问题

现场评审中的问题较多，导致评审组开具的不符合项也比较多。其中，较为集中和严重的问题归纳如下：

1. 评审现场所提供的证据表明，认证机构实际情况与在申请书中所填报的信息存在不一致。例如：认证机构申请扩大某一专项认可制度，在向CNAS提交的申请书中显示，共有3个认证组织，但在实际现场评审过程中，认证机构只能提供1份认证组织的认证审核档案，即不满足受理申请的条件。申请书中显示，认证机构已实施了覆盖所申请分项认可制度的内审和管理评审，但在现场评审所提交的评审计划和实施材料中，却未见覆盖到所申请的专项认可制度的认证活动。

2. 认证机构自我纠正及自我完善的能力不够。如：在内审和管理评审的策划和实施中存在较为严重的问题，这类问题是评审中发现的较普遍的问题，具体表现在如下几个方面：

（1）不具备内审和管理评审策划和实施的能力，借助外部资源实施内审和管理评审。例如：某一认证机构完全照搬了其他认证机构的内审和管理评审策划和实施记录，记录中存在很多逻辑性或不该发生的错误，比如：记录中遗留了其他认证机构的名称等。

（2）对内审员的管理不充分，导致其能力的不足。比如：缺少内审员的能力准则规定或者其能力准则的规定不满足要求；不对内审员的能力进行评价；实施内审的人员不具备审核能力；对内审员缺乏必要的CNAS认可规范以及自身管理体系文件等要求的培训。

（3）内审策划时对审核的依据识别不充分，导致了内审的范围不充分。比如：内审依据中存在认可准则不是现行有效版本。内审依据中IAF发布的有关强制性文件，如：CNAS-CC11、CNAS-CC12、CNAS-CC13、CNAS-CC14、CNAS-CC105、CNAS-CC106等有遗漏。某认证机构在管理体系运行以来，策划实施了两次内审，但两次内审关于认可要求的依据只有CNAS-CC01：2015，缺少其他相关的认可规范要求。

（4）内审的实施走形式、走过场，内审中不符合较少且缺乏深度，不能有效识别管理体系存在的不足并进行自我改进。比如：评审组现场发现较多的问题，但认证机构的内审中只发现一个某认证审核人员未签署协议的不符合问题。

（5）管理评审策划输入不充分、不准确。比如：某认证机构策划了两次管理评审，但在管理评审输入信息中缺少维护公正性、客户和利益相关方的反馈信息。某认证机构在管理体系运行以来只实施了一次管理评审，但在这次管理评审计划的输入信息中却包括了上次管理评审的输入信息。

3. 对CNAS-CC12：2008《已认可的管理体系认证的转换》文件理解不准确。该文件适用于已认可的管理体系认证机构间的认证证书的转换，不适用于未获认可的初次认可机构。一些新申请认可的认证机构在未获得认可的情况，即将其他认证机构的认证证书或原认证机构总部的认证证书转换为自己的认证证书，并按照监督或再认证策划实施审核。正确的做法应该是，初次认证即按新客户实施认证，并颁发认证证书。

三、对初次认可评审策划和评审实施的建议

基于上述对初次认可认证机构的特点及存在问题的分析，笔者就如何有效实施初次认可评审策划和实施评审，提出以下几点建议：

（一） 受理和策划过程

1. 在认可受理阶段进行风险控制，明确在预访问和文件评审中关注的重点，充分发挥认可的约束作用，以便进一步提升认可质量。

2.结合初次认可受理阶段的预访问，基于对申请认证机构的成立背景及管理能力的了解，以便对初次申请认可的认证机构实施有针对性的认可评审策划。同时，要综合考虑认证机构申请的认可业务范围数量、认证机构现有的管理人员、审核员数量等因素，合理计算评审人日数，以提高认可评审的有效性和评审效率。

3.在选择评审组成员时，要充分考虑申请认可认证机构的业务范围，选择负责任、讲原则、具有较丰富评审经验的评审员组建初评认可评审组。

4.进一步细化和完善与初次认可评审相关的项目管理和评审作业文件，以便改进对评审策划和评审实施的管理，提高评审的一致性和有效性。

（二）评审实施过程

1.评审组长在评审策划的基础上对评审实施过程进行有针对性的策划，并体现在认可评审计划中，包括对申请认可业务范围以及评审组能力的确认。依据评审组成员具备的能力对评审组做好分工，根据认证机构的特点具体策划评审实施的关注点。

2.评审组长认真实施文件评审，及时指出认证机构管理体系文件中存在的问题，为后续的现场评审打好基础。

3.调整认可评审思路。初次认可评审是一次全面的认可评审，目的是评价认证机构管理体系与CNAS认可规范的符合性，是否具备开展相应认证活动的能力，包括专业能力。评审组宜关注并收集认证机构能力的证据，对认证机构管理中的问题进行全面的把脉，不宜将评审时间和精力过多地放在认证机构的技术领域划分是否合理等问题上。以往一些初次认可评审组开出了大量这方面的不符合，在实际操作过程中，这些问题的整改反而对认证机构的改进并没有起到非常重要的作用，导致的结果是：一些新的认证机构初次认可评审组开出的不符合数量较多，但在认可后的专项监督评审中发现了很多认证实施过程中管理的问题，有的甚至被暂停处理。